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權威丨焦小平:中國PPP的改革和創新
2016-06-18

第一講    焦小平:中國PPP改革的路徑


財政部PPP中心副主任焦小平


一、中國PPP改革的背景

一是中國開始新一輪全面改革。2013年11月黨的第十八屆三中會議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,對中國新一輪改革,特別是對如何實現治理體系和治理能力現代化進行了全面部署,核心精神有三條:(1)全面依法治國;(2)發揮市場在資源配置中的決定性作用;(3)改革更要突出整體性、系統性和協同性。

二是中國經濟進入新常態,在今后相當長的時期,供給側結構性改革是重點。走出新常態的一項具體目標是“三去一降一補”,深層次癥結在于發展模式粗放,出路在于全面深化改革,要通過體制機制創新實現發展活力釋放、發展動力轉換和發展模式創新,把發展的質量和效率放在更優先的位置上。

三是2015年出臺的《預算法》對政府融資模式進行了全面規范。今后政府融資管理:規模要有度、形式要規范、管理要透明、投資要有效。


二、中國PPP改革的邏輯

PPP是一種市場化、社會化的公共產品供給管理模式,旨在通過改革創新,打破壟斷,引入競爭機制,利用市場的專業和創新能力,豐富公共產品供給,提高公共服務性價比,滿足人們不斷增長的多樣化公共服務需求。PPP是一項以供給側結構性改革為主,需求拉動為輔的改革。

PPP改革是全面深化改革的一部分,可以說是全面改革的一個前奏,充分體現了依法治國、發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用的核心精神。中國是一個轉型中的國家,如果不首先在體制機制進行變革,項目層面的改革就會轉不動、理不順。所以,在我國當前發展階段,PPP改革就是一次體制機制的變革。主要從三個層面去理解:

一是在宏觀層面,它是政府轉變職能、國家治理現代化改革的一部分;

二是在中觀層面,它是一次體制機制創新。牽引推動行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革;

三是在微觀層面,它追求物有所值的管理目標。強調政府與社會資本平等合作、風險與收益匹配、全生命周期管理、按績效付費和公開透明等。

自2013年底全面推進PPP改革以來,中國PPP市場煥然一新,無論是在規模和質量上都得到全面提升。核心原因是改革釋放了活力,競爭提高了效率,讓市場在公共資源的配置中發揮了更大作用。從技術而言,我們借鑒了國際PPP發展成功實踐經驗,從交易機制上對PPP市場進行了擴圍,在原來單一的使用者付費基礎上,增加了混合付費和政府付費兩種新機制,把政府預算管理與政府在項目合同中支付承諾進行了銜接,使社會資本更有信心與政府開展長期投資合作,穩定了市場預期。

前段時間,我到云南大理對洱海水環境治理PPP項目進行了調研。大理市在“十二五”期間環境投資總額是20多億,但洱海第一期治理項目規劃投資就要35億多,僅從融資這個角度,如果只靠政府的力量,治理好洱海幾乎是一個不可能完成的任務。但是通過引入PPP模式,利用市場競爭的力量,政府通過整合現有資源,每年僅需額外增加6,250萬元的支出,就使這個國內一流的綜合環境治理項目落地、開工了。這個案例充分證明了只有改革,只有創新,只有充分利用市場和政府兩種資源,我們才能真正實現又好又快的轉型升級發展。


三、中國PPP改革的路徑

(一)PPP改革最終目標就是要建立一個統一、規范、透明、高效的PPP大市場。

“統一”就是要打破籬笆經濟,打破地區分割,地方市場要真正開放。“規范”就是要建立統一的市場規則和標準。“透明”就是要把項目管理的識別、開發、采購、執行、移交的各階段全過程透明公開。“高效”就是要讓市場在優化公共服務資源配置中發揮更大作用,政府精力應更多放在法規標準制定、市場監管、營商環境優化和績效管理上,有限政府才能實現高效政府。

(二)近階段PPP改革工作重點是構建制度體系、建設組織框架和發揮示范項目引領作用。

1. 構建制度體系主要從法律、政策和操作規則標準三個層面進行。特別是要加強法制建設和操作規則標準方面的短板建設,PPP改革的一切行動都要做到依法行政;其次就是要使頒布的制度規則標準可操作、可執行。

2.建設組織框架的核心是轉變政府職能、放管結合、優化服務。政府該放給社會的、放給市場的必須要放足,政府該管好的必須要管好、管嚴。要充分發揮社會第三方專業機構的能力,提高項目管理的科學性,要讓專業的人做專業的事。要培養社會資本的社會責任意識和公眾的參與意識。

3. PPP改革是一項綜合性系統性工程,要規范穩步推進,不能冒進。在2014—2016年間,PPP改革主要采取示范項目引領推進方式,通過示范項目達到就近教育、就近培訓和探索總結的目的,摸索出一條可放大、可復制、可推廣的改革模式。

2014年,財政部推出第一批示范項目,當時挑選30個示范項目都非常困難,后來還有4個項目被調出。這批項目僅覆蓋了5個行業、15個省、總投資1,538億元。經過一年的教育、培訓、推廣,社會各界對PPP有了更全面的認識,2015年財政部推出第二批項目時,地方上報的備選項目無論是數量還是質量都有大幅度提高,最后中選項目有206個,覆蓋13個行業,總投資8,126億元。

這兩批示范項目有四個特點:一是,社會資本的偏好主要在交通、市政和環境保護領域,這與當前我國城鎮化進程和綠色發展理念完全吻合;二是,兩批示范項目基本上覆蓋了所有省市(自治區);三是,社會類基礎設施項目的比重大幅提高,總占比超過10%;四是,綠色低碳基礎設施項目增加很快,占比超過60%,說明地方政府已充分意識到我們的發展必須是綠色的、可持續的。

(三)用“互聯網+”技術管理PPP項目。

PPP是政府、社會資本和社會公眾三者之間的一種互動參與、合作管理模式,我們的管理理念、手段和工具必須要創新。財政部PPP中心作為全國性PPP管理執行機構,采用“互聯網+”管理技術建立了全國PPP綜合信息平臺,充分利用大數據互動管理方式,努力實現線上信息統計分享、動態跟蹤管理、促進商業交易三大目標。截至今年3月底,錄入信息平臺的項目有7,721個,總投資8.8萬億元。這些項目主要有三個特點:

一是從付費機制看,采用混合付費和政府付費的項目比例達到63%,使用者付費下降到37%;

二是從投資結構看,目前城建領域項目份額越來越大,比如新型城鎮化、地下管廊、海綿城市、環境工程等;

三是綜合環境生態治理項目大幅度上升,把污水、供水、環境治理、生態治理等整合在一個項目內,更加強調整體系統優化。我們非常高興地看到五大發展理念在PPP示范項目中得到了具體執行,切身感受到各級政府治理理念和管理方式發生的變化。

PPP改革在當今的中國是一種創新的發展理念、創新的發展路徑、創新的發展模式,需要我們持之以恒地努力做好。


第二講    焦小平:PPP是新一輪體制創新


財政部PPP中心副主任焦小平


    非常榮幸參加第十五屆中國經濟論壇,我發言題目是創新與PPP。我想“創新”這個詞在技術方面容易引起注意,就像Iphone,Iphone的出現給我們帶來新的生活形態,也帶來一種新的經濟業態。對制度創新大家可能關注得少,但制度創新恰恰是所有創新的基礎和保障。今天和大家分享如何在公共產品服務領域通過創新、通過市場來增加、改善和提高我們公共產品的供給和效率。

    今天主要和大家分享三方面信息,第一,2014年以來按照黨中央、國務院的部署,PPP被賦予新的內涵。第二,財政部在近兩年統籌PPP工作的進展情況。第三,對我們兩年PPP發展形勢做一個簡單的歸納和展望。


1、PPP改革背景 

    自上世紀80年代改革開放以來,中國經過30年高速經濟發展,創造了舉世矚目的“中國奇跡”,成為世界第二大經濟體。在高速發展的背后,粗放發展模式帶來的挑戰也逐步顯現出來,比如當前經濟發展的新常態。新常態表象為三期疊加,深層次是結構問題、效率問題和動力問題。在新的歷史發展階段,如何把中國經濟帶入中高端,躍過中等收入陷阱,實現民族偉大復興的中國夢,我們還面臨諸多挑戰。

    十八屆三中全會通過的《全面深化改革決定》回答了剛才我提出的問題,為中國未來發展進行了戰略性設計。如何理解國家治理能力和治理體系現代化,《全面深化改革決定》兩大核心要素對此做出了具體解讀,一是依法治國,第二是發揮市場在資源配置的決定性作用。沒有依法治國,就解決不了公平競爭、平等競爭問題;不發揮市場配置資源決定性作用,就解決不了效率問題。傳統以政府為主推動的發展模式,在邊際效用遞減情況下,需要煥發新的活力,尋找新的動力。

    在未來相當長時期,誰是中國經濟發展的主流推動力?我想至少有個:第一,城鎮化;第二,公共產品。如何用好兩大推動力,創新轉換動力是關鍵。要通過體制機制創新,讓市場的活力和效率發揮出來。新《預算法》的實施要求政府傳統融資平轉型,也就是說,要把政府信用與項目商業信用進行嚴格隔離管理。但是,新《預算法》出臺并不是說不要發展了,不實行積極財政政策了,而是要求我們用更加規范可持續的財政政策推動新一輪經濟發展。PPP就是新渠道之一。在中國新一輪改革中,PPP是一種以供給側改革為主、需求拉動為輔的體制機制創新。


2、PPP新內涵

    PPP對中國不是一個新鮮的事,上世紀90年代開始,EPC、BT、BOT在我國電力、水務和高速公路開始應用,為基礎設施提升作出了重大貢獻。但過去主要是把PPP作為政府一種市場化融資手段來對待。

十八屆三中全會后我國開始第一輪全面深化改革。如何在公共產品服務領域,實現國家治理體系和治理能力的現代化,我們需要牢牢抓住《全面深化改革決定》兩個核心。按照黨中央國務院的部署,由財政部統籌推進PPP工作,在公共產品和服務領域創新市場化供給管理模式,PPP在新的歷史發展階段被賦予新的內涵。《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發〔2015〕42號)對PPP進行了定義。新內涵主要包括三大核心要素:第一,競爭。要通過公開公平競爭方式選擇社會資本人。第二,政府與社會資本是平等合作關系。第三,政府與社會資本之間權利與義務如何分配?社會資本沒有任何免費提供公共產品服務的義務,政府通過向社會資本購買服務的形式,向老百姓提供價格性能比更好的公共產品和服務。所以,2014年以后,如果還說PPP僅僅是一種融資手段,這就是一種不全面和正確的理解。


3、PPP是一次體制機制變革 

    主要從三個層面理解。

        第一,宏觀層面,它是國家治理治理體系和治理能力現代化的一次提升。

        第二,中觀層面,PPP模式必須落地到一個個具體項目,它就像一個皮影,其背后三條線是決定其能否活動的關鍵,即行政改革、財政體制改革、投融資體制改革。不進行行政體制改革,社會資本進入難、合作難等問題就解決不了;沒有財政體制改革,不把項目付費機制與預算管理相銜接,社會資本合理投資收益如何在機制上得到保證;投融資體制不改革,市場能做的政府依然自投自建,市場擠出效應就不可避免。在過去30年,投資是經濟增長第一大推動力,但投資效率問題依然沒有得到很好解決。

        第三,微觀層面,PPP是公共產品和服務供給管理方式的一個創新。主要表現為:1、通過市場競爭方式提供通過公共產品服務。2,在市場與政府之間合理分配風險,把風險和收益掛鉤。3,強調供應鏈整體優化、長期優化,即全生命周期管理。4、實行公開透明管理,讓老百姓有知情權、參與權和監督權。5、能夠提高率,即物有所值。對政府來說,就是少花錢、多辦事、辦好事。


4、PPP開展的領域

    PPP到底可以在哪些領域推廣?按照現代市場經濟標準,經濟發展領域化分為市場競爭領域和公共產品領域。在競爭領域完全由市場配置資源。在準公共領域,一部分資源可以通過市場配置,這部分完全可以推行PPP,另一部分,比如政府管理領域可不可以搞PPP?比如財政部門,政府預算等核心業務絕對不可以請會計事務所來編制;但機關后勤輔助性服務就可以,比如招待所等。


5、PPP商業運作方式

    PPP是一種公共產品服務市場化供給方式,也是一種商業模式,有很多具體業態。根據市場化程度不同,小到購買服務、委托經營,中到一個項目的BOT或特許經營,大到一個區域綜合開發經營,蘇州新加坡工業園就是一個綜合類開發項目。高新工業園區就可以采用PPP模式,在政府規劃下由社會資本建設和運營。最后還有一種完全市場化供給方式,比如我國移動通信服務就是完全市場化供給。


6、我國PPP發展階段劃分

   自上世紀八十年代末以來,EPC、BT、BOT等形式已開始應用,主要用于解決政府市場融資,稱之為PPP1.0版。從2014年開始,按照黨中央國務院部署由財政部統籌推進新一輪PPP改革,被賦予新內涵,稱之為PPP2.0版。兩個版本共同點是都具有融資功能,而且2.0版的杠桿率要更大。不同點是:第一,從功能來看,1.0版主要關注融資問題;2.0版強調從建設到運營服務的全生命周期整體優化;第二,從合作期限看,1.0版合作期限短,一般3-5年;2.0版要求最短十年以上。第三,從社會資本選擇方式上,1.0版的競爭不充分;2.0版要求充分競爭,反對所有制和區域歧視。第四,在透明度上,1.0版透明度不高;2.0版要求在項目識別、準備、采購、執行等階段都要公開透明,凡是不涉及國家機密和商業核心秘密的信息都要向社會披露。第五,在PPP法律救濟上,1.0版以特許經營為主,適用于行政法;而2.0版堅持民商法和行政法并重。


7、PPP已經成為國家的發展戰略

    李克強總理在2014年有7次批示和部署,2015年有13次。

    新一輪PPP改革頂層設計立足于實現公眾、社會資本和政府三方利益共贏,主要是從制度建設、機構建設和示范項目等三大方面展開,追求物有所值價值目標。

      第一、制度建設

    目前已初步搭建成從法律、政策到指南、合同、標準的三層制度體系。1,在法律層面,已實施的有《預算法》、《政府采購法》等,在研究中的有《PPP法》和《特許經營法》。總之,一切皆要有法可依。2,在政策層面,國務院及財政部等部委發布了一系列文件規定,比如,《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發〔2015〕42號)。3,在操作層面,財政發布了《PPP操作指南》、《財政承受能力論證指引》、《PPP項目合同指南》等一系列操作性規定和標準,明確了路線圖、操作程序及執行標準等。對市場來說,PPP是一種商業模式,商業模式只有標準化方可大規模推廣。合同管理是PPP制度的基石,標準化合同管理是國際最佳實踐路徑,但我國還處在新興市場階段,在法制體系、機構能力、市場成熟度等方面還有很大差距,當前階段發布《合同指南》指導雙方談判商定合同較為現實,優秀合同案例分享也很重要;第二步分行業推行標準化合同。標準體系建設非常重要,無論是項目識別、項目產出、績效付費,都需要有一套明晰的標準體系保證項目質量。

     第二,機構建設

    主要從四個方面進行。

    首先,PPP改革是供給側改革,需要政府簡政放權,優化服務。

    其次,PPP是長周期、跨度大、投資大、參與人多,需要專業機構統籌指導,英國、法國、加拿大、澳大利亞等都有專門政府機構,去年中編辦批準財政部成立PPP中心。目前從中央到各省都成立PPP管理機構,一些PPP開展活躍地市也成立了PPP管理機構。

    第三,PPP專業技術性強,僅靠政府自身機構能力是不夠的,必須要發揮律師、會計師、工程師和咨詢機構的專業能力。政府要學會用PPP方式做好PPP工作。

    第四,要提示社會資本責任意識。PPP項目關系廣大老百姓民生福祉,不是一般普通的商業項目。比如,一個供水廠涉及幾十萬市民日常生活,不可以隨便關停。

   第三,示范項目

    PPP是一項綜合性改革,在實踐上不能搞一窩蜂、大躍進,要積極規范推進。財政部計劃在2014-2016年每年推出一批示范項目,通過示范項目達到宣傳、培訓、引導作用,探索總結可復制、可推廣模式。

    2014年篩選第一批示范項目時,地方對什么是PPP?PPP有哪些核心因素?誰能代表政府等一些基本要求,認識了解不夠,當時選取30個示范項目都困難,今年對第一批示范項目督導后,有3個項目因不滿足要求而被調出。第一批30個示范項目總投資約1,800億,覆蓋15個省,涉及交通、市政工程、環境保護、醫療、體育等5個領域。

    2015年篩選第二批示范項目時,將項目按行業由專家封閉背靠背打分,只有達到及格線以上的才可列入示范項目。今年項目質量明顯提升,而且行業分布更多元化。第二批示范項目基本覆蓋所有省市;拓展到片區開發、體育、養老、保障性安居工程等13個行業,社會類基礎設施項目比重達到12%;使用者付費與政府付費和可行性缺口補助項目平分秋色,將來后兩種付費比重還會上升;綠色低碳基礎設施比例達到50%,這是一個好信號,在新型城鎮化中綠色低碳基礎設施必須放在優先發展位置。

    從兩批示范項目匯總數據來看,交通類項目比例最高,其中城市輕軌項目最多;排名第二的是市政工程項目;第三是環境保護項目;第四類是綜合片區開發項目,隨著地方融資平臺轉型,如何找到新的老城改造、新城開發模式非常迫切,在法治框架下,在政府引導下,應鼓勵社會資本參與城市的建設、維護和運營。

    截止目前,PPP改革進展總體形勢是:

    第一,經過二年培育和推廣,PPP已經成為各地穩增長、調結構、促改革、惠民生的一個重要抓手。根據財政部PPP信息平臺統計,地方推薦PPP項目計劃投資額為5.6萬億;發改委的PPP推介項目有3.4萬億;一個研究機構說有10萬億PPP招商項目。從項目計劃投資量看,PPP可以說是呈星火燎原之勢。

    第二,PPP已經覆蓋大多數行業,綠色低碳基礎設施比例高。在城鎮化進程中不優先發展綠色基礎設施,我們的生活質量就要打折扣,比如霧霾問題。

    第三,市場擴圍之后,混合付費和政府付費項目會越來越多。

    第四,中央部門和地方加大對PPP市場環境優化的支持力度。比如,財政部設立了1800億PPP基金,山東省PPP基金也有800億;地方紛紛出臺獎補政策;土地、稅收、融資等政策完善銜接工作也在進行。

    第五,中央和地方示范項目的標桿示范引導作用逐步顯現。

    第六,目前也存在一些不規范的PPP項目,甚至一些偽PPP項目,把PPP當作變相融資平臺用的情況也存在。這主要是因為一些地方認識不到位,監督管理措施跟不上。

    PPP改革最終目標是建立一個科學的、統一的、規范的、透明的PPP大市場。PPP是一種創新,也是一種改革,如果理念、文化跟不上,改革就會步履蹣跚。要倡導法治、市場、合作PPP文化。第一,政府、市場主體、社會公眾的行為必須在法治框架下規范。第二,要發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府引導作用。第三,我們要實現政府、社會資本和公眾的共贏,通過協調發展、共享發展,實現PPP改革的遠大目標。



                                                    來源:財政部PPP中心

作者:焦小平(財政部PPP中心副主任)








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